Vi har nu i vår artikelserie om Allmännyttan kommit fram till delen om hyresgästerna och hyresgäströrelsens framväxt under de gågna femtio åren. I början utgick man ifrån att alla människor hade samma behov och när dessa var tillgodosedda skulle alla problem vara lösta. Men med bättre kunskap under årens lopp har inviden kommit i fokus.
Text: Marina Helge, Marknadschef,
Som part i bostadsfrågorna var hyresgästerna förhållandevis osynliga under allmännyttans uppbyggnad. Anledningarna var flera, bland annat företagens intresse av att producera bostäder snarare än att förvalta. Man byggde för de blivande hyresgästerna knappast med. Hyresgäströrelsens inflytande var i stort sett begränsat till hyresfrågor. Så länge som bostadsbristen kvarstod var det bostadsbolagen som bestämde villkoren, det gällde såväl de allmännyttiga bolagen som de privata. Många av allmännyttans företrädare delade dessutom den tidens auktoritära och manschauvinistiska ledarskap vilket gällde inte minst inom byggbranschen. Detsamma verkar faktiskt ha gällt även dem som kom ur små omständigheter men som genom studier och politiskt arbete nått allmännyttans styrelserum och vd-stolar. Synen på hyresgästen präglades vidare av ett behovstänkande, det vill säga man utgick ifrån att alla människor hade samma behov och när dessa behov tillgodosetts skulle alla problem vara lösta. Att folk levde olika och tyckte olika ansågs mer vara en följd av fattigdom och trångboddhet, än ett uttryck för skilda intressen och olika livsformer.
Ett par frågor som riktade sig mot hyresgäster och förvaltning var faktiskt aktuella för allmännyttan redan i början av 1950-talet, den ena frågan handlade om att skapa likartade hyresvillkor, den andra om ordning och skötsel av lägenheten och utemiljön. Stora resurser satsades på broschyrer och informationskampanjer vilka skulle informera arbetarklassen om hur det gick till att "leva och bo". Liknande satsningar möter vi ånyo under 80- och 90-talen. Det är då invandrarnas tur att lära sig att bo modernt och svenskt, att helt enkelt tillägna sig den norm som det svenska folkhemmet skapat.
Komplicerade relationer
Allmännyttans relation till hyresgäströrelsen blev till en början något komplicerad. Att hyresgästerna inledningsvis tvingades organisera sig berodde ju på de privata byggmästarnas intresse av att tjäna pengar på deras bekostnad. Det var ju för hyresgästernas skull de kommunala bostadsbolagen bildades. "Om hyresgästerna går med i hyresgästföreningen är det ett misslyckande", ansåg flera bolagsdirektörer. Det kunde vara svårt att betrakta hyresgästerna som motpart när de och de kommunala bostadsbolagen var del av samma folkhemsbygge!
Fram till 1950-talets andra hälft hade inte hyresgäströrelsen någon etablerad position som motpart till allmännyttan. Hyresmarknaden var nämligen reglerad. Endast i ett fåtal fall träffades centrala överenskommelser med hyresgäströrelsen, ett av undantagen var 1950-talets oljeransonering då företagen minskade hyresgästernas tillgång på vatten. Men i och med att riksdagen 1958 beslöt avreglera hyressättningen för de allmännyttiga företagen etablerades mer fasta relationer mellan parterna. I samband med avregleringen upprättade parterna en förhandlingsordning samt ett förlikningsorgan, HMK – Hyresmarknadskommittén. Med denna ordning fick hyresgäströrelsen en starkare position gentemot företagen än tidigare.
Att det var svårt för många inom allmännyttan att förlika sig med denna ordning vittnar uttalanden som att "hyran är över huvud taget inte något att förhandla om, den räknar man bara fram…" Ett sådant synsätt kan både kopplas till den patriarkala rollen och till att man byggde för givna behov. Vad det kostade att bygga för dessa behov sågs endast som en teknisk-ekonomisk fråga och inget annat. Relationen mellan hyresgäströrelsen och allmännyttan präglades av det dubbla i att de var motparter samtidigt som de verkade för samma mål.
Från empati till ekonomi och effektivitet
Med en grov generalisering kan man säga att 1950-talet rymde ganska stora inslag av empati för hyresgästerna. Det fanns inslag som att i stället för att vräka hyresgäster som inte betalade hyran lät man dem arbeta av skulden genom trapphusstädning och annat arbete åt bostadsföretaget.
1960-talets rekordår präglades mer av tankar på ekonomi och effektivitet. Synen på hyresgästerna ändrades successivt mot uppfattningen att besittningsskyddet inte skulle vara ett skydd "för de mindre nogräknade", så att säga.
Etablissemanget ifrågasattes
Åren efter 1968 blev en omvälvande tid för allmännyttan liksom samhället i övrigt. Vänstervågens revoltörer ifrågasatte mycket av vad etablissemanget representerade och till detta etablissemang räknades både SABO och de kommunala företagen. Kritiken gällde främst de storskaliga förortsmiljöer som stadsplanerare, arkitekter och byggherrar skapat under miljonprogrammet. Det var dock inte hyresgästerna själva som framförde kritiken utan andra som menade att de förde hyresgästernas talan.
Redan under 1968 började dessutom märkas en viss mättnad i efterfrågan på nyproducerade hyresrätter. En intern kritik växte fram om att man byggde för stort och för dyrt. Det visade sig nämligen att det var de stora lägenheterna som var svåra att hyra ut. Samtidigt vändes uppmärksamheten mot det tilltagande småhusbyggandet. De fördelaktiga ränteavdragen började göra egnahemsboendet till en allvarlig konkurrent. Ett par år in på 1970-talet planerade man därför för första gången åtgärder för en bättre marknadsföring av boendet. Förmodligen var det både den externa vänsterkritiken och upptäckten att det inte var lika enkelt att fylla husen med nya hyresgäster som fick ledningen inom allmännyttan att snabbt ändra attityd och strategi.
År 1970 började SABO tillsammans med Hyresgästernas Riksförbund diskutera vad ett "hyresgästinflytande" skulle kunna innebära. Man diskuterade plötsligt i termer av självförvaltning och självbestämmande i lägenheten, dessutom nämns för första gången att hyresgästernas attityder måste undersökas och skälet till det är att man nu har kunskap om att olika människor och olika hushåll har högst skilda krav.
Över en period av ungefär fem år svängde allmännyttans inställning till sina hyresgäster radikalt. År 1972 ifrågasätts gamla beslutshierarkier och tanken att alla människor har samma behov. Men än så länge är det bara fråga om pappersprodukter, det skulle visa sig att det som allmännyttan beskriver 1972 som möjliga utvecklingsvägar fortfarande faktiskt är lika aktuellt!
Förvaltning av hus och människor
Om man med förvaltning menar att vårda och ta hand om det man har, är det träffande att benämna åren från 1975 för allmännyttans förvaltningsepok. Under dessa snart trettio år har intresset för förvaltningens olika sidor ökat stadigt. Den aspekt av förvaltningen som handlar om relationen till hyresgästerna har framför allt två viktiga sidor värda att lyfta fram. Först och kanske främst hyresgästernas inflytande och medverkan, det vill säga olika former av boinflytande men också ambitionen att tillhandahålla bostäder som är attraktiva för alla.
Under rekordårens byggande var förvaltningen underordnad produktionen. I den utsträckning man talade förvaltning åsyftade man främst teknisk förvaltning, drift och underhåll. Hyresgästerna betraktades som ett kollektiv i skriande behov av fler och bättre bostäder.
Bostadsföretagens uppgift var kort och gott att producera bostäder i stor mängd och till ett rimligt pris till en för alla helt anonym skara. Det var inte bara bostadsföretagen som hade denna syn och hållning till hyresgästerna utan hyresgäströrelsen delade vid tidpunkten helt och hållet denna inställning.
Från mitten av 1950-talet till mitten av 1970-talet var de kommunala bostadsföretagen och hyresgäströrelsen välfärdssamhällets ombud för alla de bostadskonsumenter som ställde krav på fler, bättre och billigare bostäder. Denna hållning skilde sig från tiden före 1950-talets mitt och från tiden efter 1975. Barnrikehustidens hyresgäst sågs som en individ som skulle fostras till skötsamhet och modernt bostadsbeteende. 1940-talets hyresgäst betraktades som en medborgare som skulle bli demokratisk och socialt ansvarstagande. Rekordårens hyresgäster slutligen, var i första hand bostadskonsumenter. De tankar om gemenskap som hörde barnrikehusen till, liksom grannskapsplaneringen, övergavs under 1950-talet. I stället erbjöds hyresgästen ett rationellt och funktionellt boende, ett ABC-liv, och något senare ett modernt kärnfamiljsliv i miljonprogramsmiljö, i förorten. Sociala funktioner fick ge vika för rent funktionella.
Demokratisering och individualisering
Anledningen till att intresset för förvaltning började spira under 1970-talet var att beståndet inom allmännyttan nu var ganska gediget efter trettio års bostadsproduktion och i behov av omvårdnad. Men minst lika viktigt var en därtill begynnande konkurrens om hyresgästerna. Outhyrda lägenheter vittnade nämligen om att folk hade andra preferenser än vad både allmännyttiga och privata byggherrar tänkt sig. Dessutom hade 1968 års revolter mynnat ut i en form av allmän demokratisering vilken vid tidpunkten visade sig genom att hyresgästerna ställde krav på ett direkt inflytande över det egna boendet.
Ambitionerna att stärka hyresgästernas ställning hade under 1970-talet en kollektiv prägel. Grunden till det var en allmän strävan efter människors aktiva deltagande i samhällslivet. Hyresgästerna skulle tillsammans verka för en bättre boendemiljö. Detta synsätt var både en reaktion mot det kommersiella konsumtionssamhället och mot den isolerade kärnfamiljen. Välfärden och demokratin skulle bäras upp av medborgare som gick samman för att göra sin stämma hörd. Både allmännyttan och hyresgäströrelsen anammade detta synsätt.
Under 1980-talet blåste andra ideologiska vindar. Nu handlade det om en förstärkt individualisering. Intresset för det kollektiva inflytandet i bostadsområdet minskade efter hand. Denna utveckling har fortgått också under 1990-talet. Något generellt kan man kanske säga att individualiseringen gällt allt och alla men att den i problemtyngda bostadsområden kombinerats med kollektiva insatser för att förbättra områdenas status och hyresgästernas livssituation.
Förvaltningen har alltså bytt fokus; från hus till människor och från hyresgäster som kollektiv till hyresgäster som individuella kunder. Dessa förändringar speglar inte bara förändrade demokratiska ideal utan också konkurrens och marknadstänkande. Genom en anpassning till individuella önskemål har allmännyttan kunnat tillmötesgå hyresgästernas mera speciella behov samtidigt som bostädernas och bostadsområdenas attraktivitet höjts. Men strategin har inte fungerat där den som bäst behövts, nämligen i områden med låg status och sociala problem. I dessa områden har den nya kundanpassningen istället kombinerats med insatser som påminner om de "skötsamhetsprojekt" som var kutym under 1930-talets barnrikehusperiod.
Hyresgästernas inflytande
Den radikalisering som följde i kölvattnet av 1968 innebar att både hyresgäströrelsens och allmännyttans hållning gentemot hyresgästerna ifrågasattes. Redan 1969 framgick av SABO:s verksamhetsberättelse att "krav på insyn och medbestämmande för konsumenterna i den långa processen från planering till byggande och förvaltning har rests och kommer säkert att resas med ytterligare styrka under den närmaste tiden". Kritiken togs tidigt på allvar av centralorganisationen. Redan 1971 genomfördes en undersökning för att utröna bostadsföretagens intresse av ett ökat hyresgästinflytande. Ett antal företag visade ett sådant intresse och på några håll fanns redan en kontaktverksamhet mellan hyresgästerna och företagen. Cirka en femtedel av företagen kunde tänka sig ett reellt hyresgästinflytande. SABOs undersökning behandlades på kongressen 1972. De förslag man tog upp till diskussion var för tiden radikala. Man kunde tänka sig ett hyresgästinflytande över såväl lägenheten och närmiljön som bostadsområdet och företaget. Kongressen avslutades med att sätta det kollektiva inflytandet i centrum, att inflytandet helt enkelt skulle utvecklas i samarbete med hyresgäströrelsen. Trots ett relativt stort intresse från företagens sida skulle det dock visa sig långt från ord till handling. Först under 1974 kom någon egentlig försöksverksamhet i gång och det dröjde till 1979 innan hyresgäströrelsen och allmännyttan kom överens om riktlinjer för boinflytandet.
Kollektivt hyresgästinflytande
Att det var i Göteborg som allting började var väl ingen direkt slump. 1974 tog AB Göteborgshem initiativet till försök med hyresgästinflytande vilket måhända sammanhängde med företagets historiska intresse för den sociala sidan av bostadsföretagandet. Det intresset skilde sig avsevärt från den på den tiden helt dominerande rationella doktrinen.
Försöket med boinflytandet gjordes i samarbete med Hyresgästföreningen i Västra Sverige och gällde från början fyra bostadsområden med tillsammans 2500 lägenheter. Inom ramen för en av företaget fastställd budget skulle hyresgästerna få beslutanderätt över fritids- och ordningsfrågor, sophantering, trappstädning och trafikfrågor. Praktiskt gick det till så att samtliga hyresgäster kallades till kvartersmöten där kvartersråd bildades.
Att denna omprövning av verksamheten kom att ta tid berodde på att en del av företagens representanter hade en konservativ inställning till inflytandefrågan, men också på att företagens hierarkiska uppbyggnad och ekonomiska rutiner passade dåligt för en aktiv medverkan från hyresgästernas sida. Att relationen till hyresgäströrelsen åren kring 1975 inte var helt friktionsfri gjorde inte saken lättare. Hyresgäströrelsen engagemang i att alla hyresgäster skulle kollektivanslutas samt utvecklingen mot en förhandlingsorganisation och inte en aktivitetsorganisation bidrog till den tröga starten.
Det individuella inflytandet över lägenheten slog aldrig igenom under 1970-talet. Ett hinder var säkert att hyresgäströrelsen endast var intresserad av kollektivt inflytande i egen regi.
1977 träffade allmännyttan och hyresgäströrelsen en central överenskommelse om fritidsverksamhet för hyresgäster i allmännyttiga företag. På central nivå innebar den att det inrättades en fritidskommitté som var underställd Hyresmarknadskommittén. Rekommendationen därutöver var att allmännyttiga företag och hyresgästföreningar skulle träffa lokala avtal om fritidsverksamhet. Fritidsverksamheten skulle drivas genom hyresgäströrelsens organisationer och stödjas ekonomiskt av bostadsföretagen.
Två år senare, 1979, tecknades ett ramavtal mellan Hyresgästernas Riksförbund och SABO som grund för hyresgästernas boinflytande. Det kollektiva boinflytandet gällde inledningsvis rätt till information och samråd, men också möjlighet till beslutanderätt i vissa frågor, framför allt sådana som rörde bostadsområdets skötsel.
År 1970 fanns det ungefär 500 kontaktkommittéer i landet, de flesta i bostadsområden ägda av allmännyttan. Kommittéerna hade vuxit fram som svar på kravet om större lokalt inflytande. Knappt tjugo år senare var antalet kontaktkommittéer uppe i 3000. En ekonomisk förutsättning var de inflytandeavtal som träffades mellan de kommunala bostadsföretagen och Hyresgästföreningarna.
1979 års avtal var ett genombrott för hyresgästinflytandet och 1980-talet blev det årtionde då det kollektiva boinflytandet i hyresgäströrelsens regi växte som mest. Men det skedde inte utan konflikt. Många bostadsföretags traditionella synsätt och organisation och hyresgäströrelsens lika traditionella och centralistiska hållning lade hinder i vägen.
Trots konflikter och skilda synsätt har det kollektiva inflytandet fått stort genomslag. Redan i slutet av 1980-talet hade cirka 85 procent av de allmännyttiga företagen skrivit avtal om boinflytande, vilket ska jämföras med 10 procent av de privata fastighetsägarna.
Individuellt inflytande
Framväxten av ett individuellt inflytande över bostaden innehåller liknande motsättningar som visat sig kring det kollektiva. Det skulle dröja nio år från 1972 innan frågan om individuellt inflytande åter luftades. SABO:s då nytillträdde VD, Esbjörn Olsson, var den som tog upp frågan till debatt vid en konferens i Älvsjö. Händelsen har gått till historien som Älvsjöupproret. I princip alla direktörer och syrelseordföranden, cirka 500, verkade eniga om att den reform som föreslagits var helt onödig, den var dyr och dum!
Även hyresgäströrelsen var motståndare till att låta sina medlemmar bestämma över den egna lägenheten. Argumenten mot större individuell valfrihet handlade bland annat om risken att systemet skulle leda till ökad ojämlikhet.
Trots det kompakta motståndet i Älvsjö 1981 skulle det inte dröja många år förrän det individuella inflytandet över lägenheten faktiskt blev verklighet. Den snabba attitydförändringen kan delvis förklaras med den nya tidsandan. Under 1980-talet konfronterades nämligen folkhemmets kollektiva ideal med individualistiska. Den nya marknadssituationen krävde helt enkelt att företagen öppnade sig för individens önskemål. Valmöjligheterna blev ett marknadsföringsargument i konkurrensen om hyresgästerna.
Trots att protesterna var högljudda 1981 hade redan vid mitten av 1980-talet cirka trettio procent av bostadsföretagen med ett samlat innehav av cirka sjuttio procent av bostadsbeståndet, infört individuellt inflytande. 1983 träffade Hyresgäströrelsen och SABO en överenskommelse om hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll (HLU). Sedan dess har förändringen fortsatt om än i långsammare tempo. Utvecklingen har gått i delvis olika riktningar. En del har använt den så kallade rabattmodellen, andra har föredragit att upprätta en underhållsfond för varje lägenhet där medel från fonden kan nyttjas när och för de ändamål hyresgästen själv bestämmer. Några företag ger hyresgästerna möjlighet att mot högre hyra välja högre standard. Ytterligare en variant är några försök med frånval. En hyresgäst med försämrad ekonomi kan på så sätt sänka sin hyra genom att själv överta vissa sysslor.
Allmännytta för alla eller för vissa?
Tanken att de kommunala hyresrätterna skulle vara attraktiva för alla, i alla fall för en stor del av befolkningen, fick sig en rejäl törn redan under 1970-talets första hälft. Det var då det visade sig att många föredrog andra hustyper och upplåtelseformer. Debatten om en tilltagande segregation kom för första gången upp i riksdagen 1969, till en början var det med koppling till skolfrågan men ganska snart blev samma fråga aktuell även för just bostadssektorn.
Folkhemmets välfärd har betonat integration. Med politiska medel hade man delvis lyckats minska skillnaderna mellan olika samhällsklasser vid tidpunkten vad gäller inkomst, sysselsättning, hälsa, utbildning och inte minst boendestandard. När nya tendenser till boendesegregation började visa sig stod man därför helt handfallen. Bostadspolitik och byggverksamhet hade ju gått ut på att avskaffa de orättvisa skillnaderna som präglat bostadsmarknaden under 1900-talets första hälft. När segregationen återkom i allmännyttans moderna miljöer, i den nybyggda slummen som miljonprogrammet kallades, visste man inte vad man skulle ta sig till.
Det tog i stort sett hela 1970-talet innan det gick att tala om dessa sociala problem. Svårigheterna med att komma tillrätta med segregationen förstärktes av företagens syn på vad förvaltning var för något. När förvaltningen mer handlade om hus och gräsklippning än om människor innebar det att beredskapen var mycket dålig på att hantera sociala frågor och sociala problem!
Från slutet av 1970-talet och framför allt under 1980-talet fick segregationen också en annan dimension. Genom arbetskrafts- och flyktinginvandring kom många av allmännyttans bostadsområden att fyllas av en utlandsfödd befolkning. Den nära kopplingen mellan socialpolitik, kommunal bostadsförsörjning och kommunala bostadsföretag ledde till att det i första hand var allmännyttan som stod som värd åt de nya hyresgästerna. Under 1980- och 1990-talen blev den etniska segregationen ett dominerande tema i sam-hällsdebatten och i politiken. Under senare år har dock den etniska "annorlundaenheten" tonats ner. Det beror förmodligen på att man börjat se hyresgästen som individ och kund. Och att invandrarnas situation allt mer kopplas till majoritetssamhällets förhållningssätt.
Den tilltagande segregationen i vissa bostadsområden beror således på ett komplicerat samspel mellan skattesystem, människors preferenser, ökad invandring, ökad arbetslöshet och det kommunala bostadsbolagets nära koppling till det politiska systemet.
Under 1990-talet har allmännyttan fått ett ännu större ansvar för svaga hushåll. Bakom detta ligger den höga arbetslösheten, inte minst bland invandrare. Men även den förändringen att centrala vårdinstitutioner lagts ned. Motivet till nedläggningarna var bland annat att patienterna genom boendet skulle integreras i samhället. I praktiken har det inneburit att allmännyttan fått hysa allt fler hyresgäster som har behov av samhällets aktiva stöd.
Segregationen har även avslutningsvis påverkats av hur boendemiljöer värderas. Omvärderingen av storskaliga bostadsområden, av funktionalismen och av förorten som sådan har förstärkt uppdelningen mellan centrum och periferi. Om förorten fram till 1970-talet symboliserade framtidssamhället, är det nu istället den tätbebyggda staden som beskrivs som framtidens ideal. Eftersom allmännyttans bestånd till stora delar är beläget utanför städernas centrala delar har denna värdeförskjutning ökat klyftan mellan centrum och periferi, mellan allmännyttigt ägande och enskilt ägande, mellan fattig och rik, mellan dem som kan välja och dem som inte har något val.